Miljardrullning med oklart syfte

I nordöstra Lund, omgivet av den framväxande stadsdelen Brunnshög, i ett i övrigt öppet jordbrukslandskap, med den skånska mixen av blåsighet, gamla väderkvarnar och nya vindkraftsnurror, återfinns European Spallation Source, ESS.
Nästa år börjar en ny spårvagnslinje rulla, mellan Lund C och Brunnshög, där ESS utgör ändhållplatsen.

Än så länge befinner sig det som kallas en multidisciplinär forskningsanläggning och världens mest kraftfulla neutronkälla under uppbyggnad och i konstruktionsfas, från år 2023 ska själva driften vara igång och i år har ESS firat att det gått tio år sedan beslutet togs, att anläggningen skulle lokaliseras till Sverige och Lund.

Vid beskedet i maj 2009 att Sverige hade kammat hem värdskapet efter många års kampanjande bröt jubel ut i riksdagen.
Matilda Ernkrans, då socialdemokratisk riksdagsledamot, har berättat att hon fortfarande minns den stora entusiasmen, ESS var ett över blockgränserna förankrat och påhejat projekt, glädjen över att Sverige hade vunnit kampen om lokaliseringen var påtaglig.

I dag är Ernkrans som bekant minister för högre utbildning och forskning och därmed den med högst politiskt ansvar för ESS.

Björklund korkade upp champagne
Projektet har vuxit fram under ett antal forskningsansvariga ministrar, först Lars Leijonborg (L) som i maj 2009 stolt kunde tillkännage lokaliseringsbeslutet och efter sin ministertid agera som en i raden av förhandlare för ESS.

2014 var det dags för en lättad Jan Björklund (L) att berätta att han korkat upp champagne, för att fira att finansieringen av ESS var färdigförhandlad mellan de del­ägande medlemsländerna.

Och i år fick nytillträdda Matilda Ernkrans presentera regeringens sent hopkomna och länge efterlysta strategi för ESS. I april, vid det för nya ministrar obligatoriska besöket och rundturen vid anläggningen utanför Lund, tillkännagav Ernkrans att Vetenskapsrådet och Vinnova fått i uppdrag att skapa ett statligt ESS-kansli, detta för att ESS ”ska bli en tydligare angelägenhet för hela Sverige, särskilt för näringslivet, universiteten och högskolorna” och i lokala medier underströk ministern att ”ESS är en viktig sak för Sverige, EU och världen”.

Någon extra finansiering till kansliet blir det dock inte, vilket möjligen kan tyckas småsnålt rörande ett projekt i mångmiljardklassen.

Det är givetvis inte anmärkningsvärt att det som ska bli en av världens största forskningsanläggningar vid det här laget har krävt och kommer att fortsätta att kräva miljarder ur statsbudgeten. När Björklund skålade för att finansieringen var säkrad handlade det om konstruktionsfasen, inte om de kommande kostnaderna för den kommande driften. Den totala kostnaden för att bygga anläggningen, beräknat i 2013 års penningvärde, är 1,843 miljarder euro, varav Sverige betalar 35 procent – ungefär 6,9 miljarder kronor.

Med tanke på att det är 13 medlemsländer som har och kommer att fortsätta att göra upp om notan är det inte heller konstigt att det har varit mödosamt att få till finansieringen, men om processen och anläggningen i sig är exceptionell så är också turerna och besluten kring finansieringen ovanliga.

Bristfälliga beslutsunderlag
I en nyligen publicerad rapport, Den svenska finansieringen av European Spallation Source, skriver Olof Hallonsten, som forskar i vetenskapssociologi och vetenskapshistoria vid Lunds universitet, att ”hela den svenska ESS-satsningen har gjorts på basis av mycket bristfälliga beslutsunderlag och ett beredningsarbete som frångått lagstiftningens gängse rutiner. Satsningens vetenskapliga värde för Sverige har, till skillnad från andra och tidigare stora forskningssatsningar, inte utretts”.
I rapporten jämför han med Max IV, anläggningen som redan är i drift och som ligger ”granne” med ESS.

Max IV-etableringen och förslaget att investera i nästa generations synkrotronljuskälla utvärderades grundligt, med hjälp av internationella expertpaneler, innan beslut togs. Någon motsvarande utredning, om det svenska vetenskapssamhällets förutsättningar att utnyttja de experimentella möjligheter som en ESS-anläggning ger, genomfördes aldrig, konstaterar Hallonsten.

Han har i arbetet med rapporten som ingår i en kommande bok (The Campaign: How a European Big Science facility ended up on the peripheral farmlands of Southern Sweden), gått igenom all tillgänglig officiell dokumentation.

Propositioner, promemorior, regleringsbrev, ESS-organisationens rapporter, årsrapporter från Vetenskaps­rådet och Lunds universitet, samt nyhetsrapportering och memoarer, skrivna av två av ESS-projektets centrala aktörer, Lars Leijonborg och Allan Larsson, före detta socialdemokratisk finansminister och den som först utsågs till förhandlare för ESS. Olof Hallonsten har också gjort mer än 25 intervjuer med nyckelpersoner i och kring ESS, både i Sverige och på Europeisk nivå.

Kostnadsläget är oklart
Han framhåller att kartläggningen av ESS-finansieringen inte kan bli komplett, eftersom där också finns icke-diarieförda avtal och annan dokumentation som inte är offentlig.
– Det råder också vissa oklarheter kring hur investeringen gjorts, vilka anslagsposter den belastat och om den har skett på bekostnad av andra forskningssatsningar, säger Olof Hallonsten.
– Det vi säkert vet om finansieringen är att investeringen för Sveriges del hittills uppgår till cirka sju miljarder kronor, men den exakta storleken på den svenska finansieringen är oklar eftersom uppbyggnaden pågår och, inte minst viktigt, är finansieringen av de kommande driftskostnaderna ännu inte färdigförhandlad mellan de 13 medlemsländerna.

Hallonsten påpekar också att det generellt är synnerligen svårt att beräkna kostnader för gigantiska infrastrukturprojekt och att man inte kan räkna med att ESS skulle slippa undan det som kulturgeografen Bent Flyvbjerg kallar ”The Iron Law” som drabbar så kallade megaprojekt – en ”lag” som lyder: ”Over budget, over time, under benefits, over and over again”.

Felberäknad investering
Det är till en del ofrånkomligt att sådant som långa planeringshorisonter, oprövad teknik och fluktuerande valutor medför kostnadsökningar och påverkar tidtabeller.
Fördyring och förseningar kan också sägas vara relativa, då de utgår från alltför optimistiska kalkyler i ett tidigt skede. Ett exempel från ESS-processen är att regeringen 2007 beräknade den svenska investeringen till cirka 3,5 miljarder kronor, alltså hälften av den summa som gäller i dag.

Hallonsten skriver i sin rapport: ”Den politiska logiken för beredning och beslut verkar dessutom vara kontraproduktiv för en ansvarsfull planering och budgetering; det är relativt enkelt att undervärdera kostnader och tidsutdräkt i den initiala beslutsfasen eftersom den vanligaste situationen är sådan att få eller ingen av beslutsfattarna stannar på sina respektive poster så pass länge att de måste ta ansvar för kostnadsökningar och förseningar i senare skeden.” Han hoppas att rapporten kan bidra till förståelsen av ESS-projektet, den för svensk forskningspolitik unika historia, som tog sin början på 1990-talet då frågan drevs som en samnordisk kampanj på gräsrotsnivå.

Fett lockbete för finansiering
2004 fick Allan Larsson, då styrelseordförande för Lunds universitet och tidigare socialdemokratisk finansminister, i uppdrag av dåvarande S-regeringen att utreda förutsättningarna för ett svenskt värdskap för ESS.
Men projektet kom av sig, av brist på politisk enighet. Den socialdemokratiska regeringen samarbetade med Miljöpartiet som var emot ESS-satsningen, med hänvisning till strålsäkerhetskäl och att anläggningen skulle uppföras på värdefull jordbruksmark.

I stället blev det alliansregeringen som 2007 blåste liv i kampanjen, som del av alliansens offensiva forskningspolitik. Allan Larsson anlitades som ESS-förhandlare och arbetet kunde inledas på allvar, för att ro hem värdskapet och därefter se till att få ihop finansieringen.
Den handlingskraftige och i alla politiska läger respekterade Larsson levererade i ett tidigt skede ett fett nationellt lockbete i finansieringsfrågan.

I ett inslag i Vetenskapsradion 2009 försäkrade han nämligen att för varje miljon som Sverige satsade på ESS, skulle ”vi” få åtta–nio miljoner tillbaka, trots att ingen, inte ens en före detta finansminister, i det läget kan komma med annat än gissningar.
Det är också värt att notera att Allan Larsson numera, i samband med tioårsfirandet av ESS-beslutet, själv diskret har korrigerat sin tidigare prognos, i ett tal underströk Larsson att ”ESS är bra för vetenskapen och för svensk ekonomi, varje svensk krona som investeras under ESS konstruktion resulterar i att Sverige får två kronor tillbaka från de andra medlemsländerna”.

Sverige får nöja sig med notan?
Förutom den otvivelaktigt betydelsefulla finansieringsaspekten handlar ESS historia om vad Sverige ska ha anläggningen till, det vill säga hur man hanterar och förvaltar sitt värdskap.
–  ESS kommer att bli en briljant anläggning, omvärldens forskare kommer att stå i kö till ESS, men om inte Sverige tar mer aktiv del finns risk att vi får nöja oss med att plocka upp notan medan andra länders forskare dominerar verksamheten, säger Olof Hallonsten.

Efter att i många år ha forskat kring både Max IV och ESS, är han ofta anlitad vid konferenser och passar då gärna på att säga att det ESS-anläggningen skulle behöva bland alla avancerade faciliteter, är ett enkelt och billigt vandrarhem, med effektiva mörkläggningsgardiner.
– Det är ett seriöst förslag från min sida, eftersom man kan vara säker på att gästande forskare arbetar i treskift, för att få ut så mycket data som möjligt, innan de så snabbt som möjligt åker hem till sina labb och lärosäten.

Vilket är en helt annan bild än den som särskilt de regionala intressenterna (som också bidragit till finansieringen) har målat upp, där ESS omtalas som något som kommer att gynna besöksnäringen i Lund med omnejd. Till skillnad från Hallonsten ser man framför sig hur de internationella forskarna stannar länge, inte bara för att forska, utan också hinner med att gå på konserter, spela golf och i allmänhet spendera pengar.

Tror att Sverige ska ta täten
När det handlar om förväntade fördelar för regionen har Allan Larsson upprepade gånger, senast vid tioårsjubileet citerat professor Jerome Hastings, Stanford, som menar att när ESS står färdigt kommer det att göra Lund till ”a scientific capital”.

Läser man ESS-ledningens inspel till kommande forskningsproposition märks liknande tilltro till att Sverige, tack vare ESS och Max IV, inte bara kan komma att stoltsera med en vetenskapens huvudstad på skånska slätten, utan rentav också kan se till att Sverige tar täten i europeiska forskningssammanhang:
”I en tid där Europa halkar efter på område efter område kan nu Sverige leda återtåget med kunskap, forskning och innovation som verktyg.”

Men oavsett flödet av löftesspäckad retorik märks att inte bara finansieringsprocessen, utan också själva värdskapet varit och är okänd mark, det finns inga bruksanvisningar eller etikettböcker för hur ett litet land som Sverige ska hantera den storslagna satsningen.
– Att erövra värdskapet för ESS kan inte jämföras med att få arrangera OS, där man har Internationella olympiska kommittén att luta sig mot, det finns strukturer och en instans som vet vad som måste göras, men när det kommer till ESS finns ingen sådan, säger Olof Hallonsten.

”Ska ge samma framsteg som datorn”
Nuvarande regering har också tenderat att förlägga problematiken med vad som uppfattas som ett svagt inhemskt intresse för ESS, till svenska lärosäten, som därför manas att visa mer engagemang.

Redan på alliansregeringens tid fick Vetenskapsrådet i uppdrag att uppmuntra universitets och högskolors deltagande i och intresse för ESS. Omvänt har det under åren hörts en hel del skeptiskt mummel från den svenska forskarvärlden som oroat sig för att kostnaderna för ESS ska innebära mindre pengar till annan forskning och annan infrastruktur.
Ett led i den nuvarande regeringens arbete för att så att säga sälja in ESS är, förutom strategi och kansli, att man tillsatt särskilda samordnare.

För näringsdepartementets räkning har Karolinska institutets förre rektor Anders Hamsten uppdraget att vara en av de vid det här laget många handelsresandena i ESS, och under Helene Hellmark Knutssons (S) tid som minister utsågs Lena Ek, tidigare centerpolitiker med ett förflutet vid Lunds universitet, till nationell samordnare för ESS.

Ek beskrev då sin uppgift som att få näringslivet och forskarvärlden att inse att man i och med ESS hade ”fått en guldklimp i sitt knä”.
Och helt i enlighet med den utbredda vanan att förse ESS-projektet med högstämd retorik och storstilade förväntningar jämförde Ek ESS med it-utvecklingen, att ESS skulle innebära ”samma dramatiska steg framåt som datorer och mobiler”, alltså en utveckling som ingen vill missa.

Problem på politisk nivå
Samtidigt som den här regeringen anstränger sig för att väcka andras entusiasm för ESS, finns uppfattningen att problemet är det omvända, att det i själva verket är regeringen som borde visa mer engagemang och att ”felet” snarare ligger på den politiska nivån, än på universitet och högskolor.

I det förutnämnda inspelet från ESS-ledningen till kommande forskningsproposition heter det också att ”finansieringskonstruktionen för ESS har stundom satt käppar i hjulet”. Detta genom kravet att det svenska (liksom det danska) bidraget till ESS ska ges i reda pengar, medan de andra medlemsländernas finansiering till 70 procent ska ske ”in-kind”, det vill säga genom ländernas lärosätens arbete i ESS-projektet. Därmed har finansieringsupplägget ”oavsiktligt uteslutit de svenska universiteten från deltagande i ESS”.

ESS-styret uppger att man gör vad man kan för att motverka ”denna olyckliga trend” och att man skulle uppskatta om utbildningsdepartementet också agerade i frågan.
Ja, i inspelstexten framgår att ESS-ledningen, för all del uttryckt i artiga ordalag, inte är helt nöjd med regeringens roll i ESS-projektet. ESS-ledningen vill att regeringen ska hitta ett sätt att vara en (mer) aktiv ägare, för att uppfylla sin uppgift som värdland: ”Regeringen måste finnas direkt närvarande i ESS styrande råd och ha beredskap för att hantera frågor av ägarkaraktär; finansiering, regelverk, kontakter med övriga partnerländer”.

ESS-ledningen menar vidare, enligt sitt inspel, att det i dag saknas ”aktörer i det svenska myndighetssystemet” för att skapa tydligare ägarstruktur och ledning av både ESS och Max IV.
Att det saknas ”en tydlig aktör” i det svenska systemet menar man ”inte är märkligt på något vis, eftersom rollen som värdland av en stor forskningsinfrastruktur är helt ny för Sverige som nation”.

Akut fråga: Vad vill regeringen?
På önskelistan från ESS finns också att man vill se att både ESS och Max IV blir en aktiv del av de strategiska forskningsprogrammen.
ESS-ledningen har även förslag som rör ekonomin, man vill att EU:s strukturfonder kan användas som medfinansiering när det handlar om att stärka forskningsinfrastruktur, som ESS.

Och finansieringen kommer fortsatt att vara en uppgift som sittande regeringar inte slipper undan, ESS-anläggningen är att jämföra med en storbank och kommer aldrig att tillåtas ”gå omkull”, det är så att säga bara att fortsätta betala.
– Driftskostnadernas fördelning mellan medlemsländerna är som sagt ännu inte i hamn, men enligt tillgänglig dokumentation är driftsfasen som helhet flera gånger dyrare än konstruktionsfasen, säger Olof Hallonsten.
– Och då det svenska bidraget till driften är tänkt att utgöra tio procent motsvarar det enligt dagens beräkningar 5,6 miljarder kronor.

Vad den totala notan för ESS-kalaset landar på är en fråga för framtiden, däremot finns en akut målkonflikt för regeringen att förhålla sig till, nämligen balansgången mellan att å ena sidan räkna hem och skryta med nationella vinster och å andra sidan vilja ha internationell konkurrens och gränslösa innovationssystem i användningen av ESS.

Den större frågan, också den akut, är vad regeringen egentligen vill med ESS och hur den politiska nivån kommer att agera för att ESS blir något mer än en gigantisk och återkommande utgiftspost.

Tre åsikter

… om ESS i framtiden

Peter Honeth, statssekreterare vid utbildningsdepartementet 2006–2014.
– Så här långt har ESS lyckats över all förväntan, men det har varit en besvärlig process, både inom regeringen och internationellt och finansieringen har möjliggjorts genom successiva beslut, ett steg i taget. Det finns också en saktfärdighet kring hur ESS ska bli till nytta för svensk forskning. Vi (alliansregeringen) planerade att påbörja insatser, men arbetade framför allt intensivt med att få finansieringen i hamn. De senaste regeringarnas engagemang i ESS präglas av försiktighet, strategin för ESS är väldigt allmänt hållen. Jag tror att det behövs en ny samordnande, kraftfull instans kring ESS.

Björgvin Hjörvarsson, professor i fysik, vid institutionen för fysik och astronomi, Uppsala universitet.
– Det har skett en stor förändring i forskarsamhället under senare år, flera inser värdet i att Sverige har en anläggning som ESS. Ett exempel är att Stiftelsen för strategisk forskning satsar 120 miljoner på en forskarskola med 20 doktorander inom neutronspridning. Diskussionen om ESS har blivit mer nyanserad, vilket innebär bättre förutsättningar för att hantera de utmaningar som finns, framför allt finansieringen, bland annat med tanke på urholkningen av den svenska valutan.

Astrid Söderbergh Widding, rektor vid Stockholms universitet och ord­förande i SUHF.
– Finansiering av forskningsinfrastruktur är den viktigaste forsknings­politiska frågan i Sverige. Stora åtaganden och investeringar har gjorts där ESS är en, tillsammans med Max IV, SciLifeLab och den snabbt växande e-infrastrukturen. Om inte dessa finansieras väl innebär det en enorm kapitalförstöring. För att den svenska finansieringen av ESS inte ska leda till underfinansiering av annan, ännu viktigare forskningsinfrastruktur, måste ESS-finansieringen isoleras från övrig forskningsfinansiering. Finansieringsläget för ESS måste redovisas öppet och eventuella oklarheter, exempelvis av driften i startfasen, behöver redas ut.