I rapporten från Sveriges universitets- och högskoleförbund, SUHF, beskrivs en byråkratisk dynamik: den statliga styrningen tvingar lärosätena att inrätta särskilda enheter och organ. De bemannas med ambitiösa personer som skapar handlingsplaner och policyer. Dessa skapar merarbete som inte är värdeskapande för kärnuppdraget utan tvärtom riskerar att tränga undan kärnverksamheten.
– En viktig ingång är att allting inte bara är regeringens fel, utan det är också hur man på lärosätena hanterar alla återrapporteringskrav, alla systematiska arbetsprocesser och så vidare. Hur man underkastar sig de påbjudna kraven får en organisatorisk effekt på många lärosäten, säger Shirin Ahlbäck Öberg, professor i statskunskap vid Uppsala universitet.
Shirin Ahlbäck Öberg
Professor i statskunskap, Uppsala universitet
Hon har tillsammans med Johan Boberg, båda på Centrum för högre utbildning och forskning som studieobjekt (HERO) vid Uppsala universitet, skrivit rapporten Ökad kontroll och ökad byråkratisering – Interna effekter på lärosätena.
I rapporten kartlägger de hur den ökande administration som riksdag, regering och andra statliga myndigheter genererat under de senaste tre decennierna påverkar hur det administrativa arbetet organiseras internt på lärosätena.
De visar hur de politiska målsättningar som anges i högskolelagens första kapitel får en rad återverkningar inom lärosätena. Målsättningarna skrivs in i centrala riktlinjer, handlingsplaner och policyer varefter det inrättas enheter inom förvaltningen och strategiska råd för dem, de återspeglas i ledningsfunktioner och i en lång rad expertfunktioner som inrättas för att driva arbetet med samverkan, hållbarhet, internationalisering och så vidare.
– På lärosätena känner man sig tvingade att anställa experter för de här funktionerna. De kommer in med stort engagemang och stort kunnande vilket gör att det blir ett förstärkande maskineri. Man kan inte förvänta sig att expertfunktionerna själva ska lägga band på sig, utan det måste man göra på högre nivå, säger Johan Boberg.
Det är på den centrala nivån i lärosätena som högskolelagens föreskrifter både får störst avtryck och genererar mest arbete. Även den generella lagstiftningen, som gäller för alla myndigheter, får stora effekter på såväl central som lokal nivå inom lärosätena.
Shirin Ahlbäck Öberg visar en tabell där det framgår att på central nivå uppfattas i princip samtliga områden som administrativt betungande. Delar av lagstiftningen uppfattas av nästan alla universitets- och högskoledirektörer som i hög grad eller i mycket hög grad betungande.
På lokal nivå – på fakulteter och institutioner – är det främst arbetsrätt, arbetsmiljö och offentlig upphandling som lyfts fram som betungande.
Till den direkta politiska styrningen via lagstiftning tillkommer också särskilda tillsynsmyndigheter som ska övervaka att myndigheterna efterlever lagstiftningen, och som i sin tur kräver återrapportering. Arbetsmiljöverket granskar till exempel det systematiska arbetsmiljöarbetet, Diskrimineringsombudsmannen tittar på lika villkor i arbetet, Naturvårdsverket tittar på systematiskt miljöledningsarbete, Universitetskanslersämbetet utvärderar sådant som hållbar utveckling och breddad rekrytering, och så vidare.
– Det är faktiskt helt omöjligt, skulle jag säga, att efterfölja allt det som föreskrivs samtidigt, säger Shirin Ahlbäck Öberg.
Företrädare för de olika nivåerna på lärosätena menar att den generella lagstiftningen är illa anpassad till den verksamhet som bedrivs vid lärosätena, och att det administrativa arbete som krävs riskerar att tränga undan kärnuppdraget.
– Trots att det här vi beskriver är ett generellt problem i offentlig sektor är det extra problematiskt för en verksamhet som egentligen ska stå relativt fri från direkt politisk styrning. Att ha en så tydlig politisk styrning i detaljer rimmar inte alls med min idé om vad ett universitet eller högskola är, säger Shirin Ahlbäck Öberg.
Hon påpekar att det inte finns några enkla lösningar, som att avskaffa myndighetsformen.
– Också stiftelsehögskolorna, som Chalmers och Jönköping, ser en väldigt hög grad av politisk styrning, säger Shirin Ahlbäck Öberg.
I en kommentar till rapporten instämmer Mats Benner, professor i forskningspolitik vid Lunds universitet, i att det inte finns några enkla lösningar.
Mats Benner
Professor i forskningspolitik, Lunds universitet Johan Persson
– Väldigt mycket av den detaljreglering de pekar ut i rapporten finns för att politikerna har hjärtefrågor och prioriteringar som man vill genomföra. Det är så man styr nuförtiden. Och att politiken plötsligt skulle avhända sig både plan- och detaljstyrning betraktar jag som rätt osannolikt, säger han.
