Tyvärr når inte Struten ända fram

Utredningens modell missgynnar mindre lärosäten.

Utredningen ”Styrning för starka och ansvarsfulla lärosäten” (Struten) har nu som bekant överlämnat sitt betänkande, En långsiktig, samordnad och dialogbaserad styrning av högskolan (SOU 2019:6), till regeringen. I betänkandet argumenteras väl och kraftfullt för akademisk frihet, kollegialt inflytande och studentinflytande.
Utredningen föreslår att normerna i lagstiftningen ska förstärkas så att grundläggande akademiska värden säkras.
Utredningen föreslår att kopplingen mellan utbildning och forskning ska tydliggöras och att sambandet mellan utbildning och forskning ska vara en vägledande princip för lärares arbetsuppgifter. Vikten av att utbildningsutbudet styrs av såväl studenternas efterfrågan som arbetslivets och samhällets behov lyfts fram liksom betydelsen av och lärosätenas ansvar för det livslånga lärandet.

Utredningen föreslår också i denna fråga tillägg i författningen. Det är övertygande och välskrivet om akademisk frihet och akademiskt ansvar och enkelt att hålla med, även om förslagen till vissa av författningsändringarna kanske är väl långtgående och onödiga.
Utredningen har också fått beröm från olika håll för de grundläggande utgångspunkterna för styrning och resurstilldelning.
Jag instämmer i de positiva omdömena. De övergripande resonemangen och idéerna är bra, men de instrument som ska tillämpas är inte tillräckligt utvecklade och i delar bristfälliga, därav rubriken.

Att slå fast viktiga utgångspunkter och uppmana regeringen att se över lagstiftningen är bra, men det var inte utredningens huvuduppgift som jag uppfattat det. Uppgiften var att föreslå nya skarpa principer och nya skarpa lösningar för styrning och resurstilldelning som innebär en ökad självständighet för lärosätena och möjligheter till profilering.
Utredningen ansluter till Sveriges universitets- och högskoleförbunds, SUHF, så kallade manifest antaget 2013, i vilket argumentation sker för lärosätenas frihet och ansvar, vikten av dialog och möjligheter till profilering.
Utredningen utgår också från två tidigare resursutredningar och två utredningar om ändrad organisationsform för lärosätena för ökad autonomi. De tidigare utredningarna har inte inneburit tillräckliga förändringar i formerna för styrning och resurstilldelning och har inte skapat tillräcklig ökad rådighet för lärosätena.

Två saker är eller borde vara helt i centrum för utredningen och betänkandet. Det ena är att styrningen ska ge möjlighet till ökad profilering och det andra att formerna för resurstilldelning ska innebära en ökad egen rådighet för lärosätena. Medel som utredningen lyfter fram för att bidra till detta är en utvecklad dialog mellan regeringen och lärosätena som leder fram till fyraåriga överenskommelser om särskilda satsningar, ett samlat anslag för utbildning och forskning och ökade basanslag. Dessvärre är de förslag som redovisas inte i alla delar tillräckliga eller ändamålsenliga.

De fyraåriga överenskommelserna ska, påpekar utredningen, ha utgångspunkt i lärosätenas mål och strategier. Det är rätt men ingen garanti för att överenskommelserna inte kommer att innebära ökad detaljstyrning. Överenskommelserna måste bygga på en äkta dialog och det förutsätter bland annat ett departement som har stor mottagningskapacitet och tid för att möta lärosätena.
Ett problem med förslaget är också, enligt min uppfattning, att inga resurser ska tillföras för genomförande av de eventuella särskilda satsningarna. Jag har svårt att förstå vilket intresse ett lärosäte skulle kunna ha av att träffa en särskild överenskommelse med regeringen och sedan bli återrapporteringsskyldig utan att ha tilldelats särskilda resurser för genomförande. Regeringen måste våga göra specifika ekonomiska satsningar, till exempel på program eller projekt inom enskilda lärosäten som stödjer implementering av Agenda 2030, om inte är de fyraåriga överenskommelserna om satsningar ointressanta ur ett lärosätesperspektiv.

Ett samlat anslag innebär en markering av att utbildning och forskning hör ihop och skapar en ökad rådighet för lärosätena att använda tilldelade resurser fritt mellan verksamhetsgrenarna utifrån lärosätets mål, strategier och behov. Den stora poängen med ett samlat anslag är att lärosätena kan disponera anslaget på annat vis än grunderna för fördelning av anslaget. Ordningen måste då vara att tilldelat anslag gäller, lagt kort ligger, och att lärosätena äger rätt att flytta medel mellan forskning och utbildning. En tilltro till lärosätenas styrelser att detta sker på ett, för lärosätets del, optimalt sätt måste finnas. Detta innebär att någon avräkning av anslaget inte kan eller ska ske. Själva poängen med ett samlat anslag är att lärosätets styrelse säkrar verksamhetens kvalitet och att utvärderingar som genomförs av regeringens myndighet Universitetskanslersämbetet, UKÄ, uppmärksammar eventuella kvalitetsbrister i utbildning och forskning.

Den modell som utredningen beskriver med fasta och rörliga delar, genomsnittsprislappar, tillägg för nya utbildningar och avräkningar av halva utbildningsanslaget är långsiktigt alltför styrande och därför dessvärre en halvmesyr. Modellen är bättre än dagens, inte minst förslaget att helt ta bort prestationsersättningsdelen. En förhoppning var dock att utredningen skulle våga gå längre.

Låt mig peka på en omständighet där utredningen inte förefaller ha funderat hela vägen på konsekvenserna av sitt förslag. Med en genomsnittsprislapp per lärosäte följer ett starkt incitament att genomföra kostnadseffektiva utbildningar. Ett rimligt antagande är att vi vid tillämpning av en enhetlig ersättning kommer att få fler utbildningar som lämpar sig för föreläsningar i storsal och färre utbildningar med laborativa inslag. Knappast en önskvärd utveckling.

Ett ökat basanslag är lätt att instämma i. Det innebär en ökad rådighet för lärosätena och ökade möjligheter att utveckla lärosätesspecifika profiler. Ökning av basanslagen kan ske genom att nya medel tillförs och/eller genom att en omfördelning sker från de statliga forskningsråden till universitet och högskolor, det vill säga externa medel omvandlas till basanslag.
Förhoppningsvis kommer nya medel att tillföras och förhoppningsvis har regeringen kraft att göra i alla fall vissa smärre justeringar i relationen mellan resurser till forskningsråden och resurser direkt till lärosätena. Ett viktigt påpekande i sammanhanget, om omfördelningar kommer att göras, rör hur detta ska ske.

Den modell som utredningen föreslår, nämligen att lärosätenas andel av tilldelningen av de statliga forskningsrådens medel ska gälla, är orimlig och oacceptabel. En sådan modell skulle konservera den ordning som råder i dag och där de stora och anrika lärosätena är starkt prioriterade. En sakuppgift belyser detta: Medan de nya universiteten och högskolorna knappt har fyra procent av anslaget från de statliga forskningsråden har de närmare elva procent av landets samlade bibliometriska index. De statliga forskningsrådens, och då framför allt Vetenskapsrådets, tilldelning avspeglar således långt ifrån kvaliteten i svensk forskning mätt, i brist på bättre mått, med bibliometriskt index.

Förvånansvärt nog saknas i själva betänkandet mer explicita resonemang kring universitet och högskolors avgörande betydelse för genomförandet av målen i Agenda 2030. Däremot för utredaren i sitt slutord ett viktigt resonemang med hänvisning till en skrivelse från generalsekreteraren i FN kring universitets och högskolors stora betydelse för genomförandet av de globala målen.
Universitet och högskolor måste ha, menar utredaren, en framträdande roll om samhället ska kunna klara de problem vi står inför.
Jag instämmer. Den styr- och resursfördelningsmodell som tillämpas måste stödja lärosätenas arbete med att bidra till nödvändig samhällsomvandling och implementering av målen.
Det sker bäst genom en långtgående decentralisering av ansvaret för utbildning och forskning i kombination med att regeringen uppmuntrar och vågar prioritera utbildning och forskning med fokus på hållbar utveckling.

Jag har sedan flera år tillbaka engagerat mig i frågan om en lämplig styr- och resursfördelningsmodell som kan stödja framväxten av ett effektivt högskolelandskap byggt på unitära principer och är bland annat medförfattare till en rapport utgiven våren 2017 av SUHF med titeln Tillitsbaserad styrning och reformerad resurstilldelning. Min uppfattning är att den efterlängtade utredningen dessvärre inte på ett tillfredsställande sätt har löst sitt huvuduppdrag.

Förhoppningen står nu till att regeringen efter remissrundan i kommande proposition vågar ta ut svängarna mer än utredaren och visa stor tillit till universitets och högskolors förmåga att självständigt utveckla verksamheten till gagn för en gynnsam och hållbar samhällsutveckling.
Som tidigare rektor på en högskola är det min förhoppning också att regeringen vid beslut om modell för resurstilldelning till skillnad från utredaren ser den stora potential som finns i de mindre och medelstora lärosätenas utbildning, forskning och samverkan.

Björn Brorström
Professor i företagsekonomi och tidigare rektor vid Högskolan i Borås


Kategorier: Debatt, Finansiering, Politik