Det finns en utbredd uppfattning att universiteten samlar ”miljarder på hög”, vilket leder till att skattemedel, via de statliga forskningsråden, därmed inte används för sitt ändamål.
Denna bild förstärktes 2011 av Riksrevisionens rapport Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor som riktade skarp kritik mot att lärosätena inte omsatte sina pengar, främst externa forskningsmedel, i förväntad takt. Frågan väntas i år få förnyad aktualitet då rapporten får en uppföljare.
Uppmärksamheten 2011 utlöste febril aktivitet hos lärosätena, där man är medveten om att regeringen kan besluta att kräva pengarna tillbaka. Så skedde i samband med 1990-talets finanskris och de som var med den gången minns hur omskakande det var att inse att lärosätet visserligen förfogar över, men inte äger sitt myndighetskapital.
En färsk påminnelse om dilemmat med att ha vad som åtminstone uppfattas som alldeles för mycket pengar (som man egentligen inte äger) kom i slutet av förra året när minister Helene Hellmark Knutsson (S) informerade rektorer och andra representanter för lärosätenas ledning om innehållet i forskningspropositionen.
Ingen ökning av basanslagen
Redan i höstbudgeten hade det stått klart att det inte blev den ökning av basanslagen som var utlovat sedan den rödgröna regeringen tillträdde 2014, ett löfte som fanns i regeringsförklaringen och därefter i återkommande försäkringar från ministern.
Ökningen med 1,3 miljarder hade möjligen ansetts mer nöjsam om den inte föregåtts av löften och försäkringar om att förändra proportionerna mellan basanslag och externa medel, löften som krattade för besvikelsen. Men som många, bland andra SULF:s chefsutredare Karin Åmossa snabbt konstaterade (se universitetslararen.se, 1 december 2016) blev det ingen förändring av proportionerna, då 1,5 miljarder gick till externa forskningsfinansiärer.
Enligt ministerns förklaring inför rektorerna berodde det helt enkelt på att andra departement hade vunnit dragkampen om budgetmedel. Förutom att närings- och socialdepartementen varit mer framgångsrika så framkom att finansdepartementet hade satt ner foten och fastslagit att ytterligare ökning till basanslag bara var att glömma, så länge det finns så mycket pengar i form av myndighetskapital.
Det är inte första gången finansdepartementet använder – eller försöker använda – det argumentet och det var inte okänt i sektorn att finansminister Magdalena Andersson (S), liksom sina företrädare, har ett gott öga till myndighetskapitalet.
Lärosätena ska ta större ansvar
När de politiska turerna kring myndighetskapitalet aktualiserades handlade det inte bara om nivån på basanslagen, i forskningspropositionen finns också nya krav på att lärosätena ska ”ta ett större ansvar än tidigare” för ”prioritering och finansiering av forskningsinfrastrukturer”.
Oklarheter kring hur det ska gå till och framför allt varifrån pengarna ska tas föranledde nio rektorer för de forskningstunga universiteten att i januari skriva en debattartikel i UNT där de bland annat skriver att ”forskningsinfrastrukturen och dess finansiering är en ödesfråga för universiteten framöver”.
I proppen heter det att basanslagen bland annat ska användas för finansiering av infrastruktur, men rektorerna framhåller att de 1,3 miljarderna ”knappast innebär någon reell förstärkning”.
Det är uppenbart att rektorerna efterlyser åtminstone besked om resurser till otvivelaktigt kostsam infrastruktur (se artikel på sid 28) och det får nog sägas lika uppenbart att finansdepartementet (i händelse av krav på ytterligare pengar) återigen pekar på myndighetskapital som möjligt eller rentav nödvändigt att använda för att bidra till finansieringen av infrastrukturen.
Hur kommer det sig då att ett universitet inte använder pengarna och i stället utsätter sig för risken att det kommer påbud om hur myndighetskapitalet ska användas eller att de (som i samband med finanskrisen) går i retur till statskassan?
Svaren och förklaringarna är flera, som att forskningens långsiktighet och dominans av fleråriga anslag inte är helt kompatibelt med det årsvisa budgettänkande som finansdepartementet utgår ifrån. Myndighetskapital kan inte heller användas hur som helst, då forskningsmedel ofta är öronmärkta och avsedda för specifika forskningsändamål och inte minst försedda med krav på motfinansiering.
Tidsbegränsade anställningar och löner som kommer från externa medel innebär att det är rationellt om en institution vill bygga upp en buffert.
Det förekommer att majoriteten i en forskargrupp på sådär 50 personer är finansierad med externa medel.
För att slippa förlora personal i händelse av att medelstilldelningen upphör minimerar man risken genom att lägga undan pengar för sämre tider.
Och det är alltså bland annat summan av buffertarna som får myndighetskapital att växa och som befäster bilden av att lärosätena – åtminstone de stora universiteten – vadar i pengar. Den bilden kan bli problematisk då den också kan minska privata stiftelsers och andra finansiärers benägenhet att ge anslag.
– Det är svårt att argumentera för att universitetet ska ha ett stort myndighetskapital, samtidigt är överskottet aggregerade siffror och även om det är pinsamt att man inte förbrukar medel måste man också fråga sig vad som är fritt kapital, säger Pam Fredman, rektor vid Göteborgs universitet.
Måste finnas buffert
Universitetsledningen kan ju inte flytta eller använda pengar hur som helst, om de är inlåsta i avtal med externa finansiärer, det måste också finnas en buffert för anställningar.
Pam Fredman är vidare en av de nio universitetsrektorer som skrev under debattartikeln i UNT där man uttrycker sin oro över hur forskningens infrastruktur ska finansieras, med tanke på lärosätenas utökade ansvar.
– Ja, man kan fråga sig varifrån vi ska ta pengarna.
Stor infrastruktur som exempelvis Max IV och Sci Life Lab är betydande satsningar som måste vårdas, men får inte slå ut finansieringen av annan infrastruktur och forskning eller vad som redan är ett mycket stort bekymmer, att den högre utbildningen är underfinansierad och riskerar att utarmas.
Som rektor sedan 2006 är hon van vid att lärosätenas överskott kan bli argument mot krav på ytterligare resurser och att myndighetskapitalet sticker i ögonen på finansdepartementet som dessutom har makt att med ett penndrag dra tillbaka pengarna, då de tillhör staten.
– Det är ett hot som vi alltid har hängande över oss, säger Pam Fredman.
Lättare för mindre lärosäten få fart på myndighetskapital
Örebro universitet ska halvera sitt myndighetskapital på sex år. Detta genom att inte låta institutionerna spara pengar, något som nästan är omöjligt vid de stora universiteten.
Lärosätenas styrelser har den övergripande makten över pengarna; rektor och ledning kan besluta att institutionernas buffertar ska användas, men det blir då ett lån och därmed en skuld till institutionen.
Att dra in pengar från institutioner för att de ska spenderas på central nivå innebär förstås också att rektor får vara beredd på protester.
– Om man ska komma tillrätta med problemet med att lärosäten sparar för mycket måste man förändra den alltför långt gångna decentraliseringen av det ekonomiska beslutsfattandet, säger Kåre Bremer, tidigare rektor vid Stockholms universitet och därefter ansvarig för den så kallade Ledningsutredningen.
Han menar att det inte är särskilt enkelt att förändra tendensen att spara, bland annat beroende på att det på de stora universiteten finns ett tryck att pengarna ska ”ner på verkstadsgolvet”, det vill säga institutionerna.
På institutionerna sitter sedan prefekter och styrelser och sparar pengar för eventuellt sämre tider och på ett stort universitet med många institutioner blir det sammantaget alldeles för mycket sparat.
Att minska ett överdimensionerat myndighetskapital försvåras vidare av politiska beslut. Samtidigt som politiker och i synnerhet finansministrar inte vill att lärosäten ska samla alltför mycket pengar ”på hög” bidrar politiska intentioner och beslut till överskotten.
I Riksrevisionens rapport från 2011 förklarades problematiska ansamlingar av externa forskningsmedel bland annat av att alliansregeringens satsning på strategiska forskningsområden, SFO:er, tillföll ett fåtal forskare.
Då dessa samtidigt fick ymnig tilldelning av interna fakultetsmedel blev det helt enkelt svårt att hantera och hinna göra av med pengarna.
Prioriterade områden ska expanderas
Också nuvarande regerings politik och uppdrag till lärosätena bidrar till att fylla på kassakistorna, som när utbildningsplatser inom prioriterade områden ska expanderas.
– En del i uppbyggnaden av myndighetskapitalet som vi kan se hos oss är utmaningen att kunna rekrytera lärare och forskare. Inte minst har vi sett det nu när vård- och lärarutbildningarna sedan en tid ska expandera på nästan varje lärosäte, säger Joakim Kindgren, planeringschef vid Örebro universitet.
– Vi ska inte bara locka studenter som vill gå våra utbildningar, utan måste givetvis också få lärare till dessa utbildningar.
Han beskriver situationen vid Örebro universitet och andra lärosäten som att det nu råder stor konkurrens om lärarkompetens inom vissa områden.
– Rekryteringstiderna är långa och misslyckas man med en rekrytering faller den budgeterade kostnaden inte ut som planerat, utan pengarna måste sparas tills man kan tillsätta anställningen med någon annan. Sparade pengar som alltså späder på myndighetskapitalet.
Ytterligare en aspekt på rekrytering av nya lärare är att de hett eftertraktade lektorerna vill ha mycket goda villkor för att också kunna bedriva forskning inom ramen för anställningen.
– Det är en självklarhet för att hålla hög kvalitet i våra utbildningar, men samtidigt är det en utmaning att hantera då vi har 750 miljoner i utbildningsanslag, men bara 250 miljoner i forskningsanslag. Att få hantera medlen som ett anslag skulle vara mycket önskvärt, säger Joakim Kindgren.
Flera bakomliggande aspekter
När det gäller Örebro universitets myndighetskapital är det flera aspekter som ligger bakom dess uppbyggnad. Förutom problematiken med att kunna rekrytera rätt kompetens, som nämnts tidigare, så hade universitetet 2005 ett negativt myndighetskapital på forskningssidan, det vill säga ett underskott och därmed ett omvänt problem. Dessutom är universitetets läkarutbildning enbart finansierad till drygt hälften och universitetet behövde planera för en långsiktigt hållbar finansiering.
Åtgärden mot underskottet blev att börja bygga upp ett kapital för att sträva mot svarta siffror. Universitetsledningen har beslutat att myndighetskapitalet ska halveras under den kommande sexårsperioden, pengarna kan nu användas till strategiska satsningar, som att bygga upp ett helt nytt forskningsområde, ”Mat och hälsa”, samt göra satsningar för att stärka näringslivssamarbetet inom civilingenjörsutbildningen och ytterligare öka kvaliteten i lärarutbildningen. Dessutom bygger Örebro universitet upp en ”infrastrukturfond” för att klara investeringsbehov för både forskning och utbildning.
Förklaringen till att Örebro universitet, förmodligen lättare än många andra lärosäten, kan ta fram en plan för användning av sitt myndighetskapital är det Joakim Kindgren sammanfattar som en ”rätt så centraliserad styrmodell”.
– Om man har allt kapital ute på institutionerna är det betydligt svårare. Den modell vi har i dagsläget innebär att man helt enkelt inte kan spara anslagsmedel på institutionsnivå, utan pengar måste förbrukas årsvis. Man behöver inte heller bära med sig eventuella underskott. Vi träffar institutionsledningarna fyra gånger per år och diskuterar detta och min uppfattning är att de är duktiga på att planera för användningen av sina medel.
Centraliserad ekonomisk styrning
Den centraliserade ekonomiska styrningen är mer realistisk att införa på ett universitet av Örebros storlek. Joakim Kindgren tror att det är en betydligt större utmaning att få fart på användningen av pengarna vid ett större och styrningsmässigt mer decentraliserat lärosäte.
– Det kan vara en av flera anledningar till att mycket myndighetskapital sparas vid svenska lärosäten.
Efter Riksrevisionens larm 2011 finns alltså en förhöjd medvetenhet om risken med vad som kan framstå som angenämt, att ha tillgång till mycket pengar.
Även om finansdepartementets utgångspunkt verkar vara att det finns för mycket oanvända pengar har högskolor sällan den sortens problem med ekonomin, det handlar främst om de stora universiteten.
Lunds universitet hamnade, tillsammans med Karolinska institutet, i topp i Riksrevisionens rapport som lärosäten som samlat på sig mest pengar.
Lunds universitet tillhör dem som därefter medvetet arbetat med att krympa sitt myndighetskapital.
Bland annat har man använt det för att på uppdrag av regeringen bidra till finansieringen av ESS, spallationsanläggningen som både finns geografiskt nära universitet och som också är ett nationellt intresse.
Vilket möjligen kan ses som ett förebud om hur samtliga lärosäten förväntas ta sitt nya, ökade ansvar för finansiering av kostsam infrastruktur, åtminstone om finansdepartementet får bestämma.
Regeringen ser över
forskningens infrastruktur
Tuffa prioriteringar och dialog med både vetenskapssamhället och finansdepartementet.
Ministern för högre utbildning och forskning, Helene Hellmark Knutsson (S), aviserar översyn av forskningens infrastruktur vars finansiering är en olöst fråga.
Helene Hellmark Knutsson kommer att ha en tätare dialog med finansdepartementet för att understryka att myndighetskapitalet delvis är uppbundet till specifika ändamål.
– Samtidigt är det så att myndighetskapital som inte används innebär ett frågetecken hos finansdepartementet, men i förlängningen också hos skattebetalare som kan undra varför pengarna inte används.
Det säger ministern om att finansdepartementet hänvisat till lärosätenas överskott som argument för att begränsa resurstilldelningen, vilket innebar att basanslagen visserligen ökade, men inte till den nivå (i förhållande till externa anslag) som sektorn hade hoppats på.
Kan man tänka sig att myndighetskapitalet åter aktualiseras som möjlighet när det gäller finansiering av forskningens infrastruktur?
– Nej, någon sådan diskussion har inte förts, säger Helene Hellmark Knutsson.
I en debattartikel i UNT beskrev nio rektorer detta som att ”forskningsinfrastrukturen och dess finansiering är en ödesfråga för universiteten i Sverige framöver”.
Så varifrån ska de stora pengarna tas?
– Frågan är inte löst, men vi ska göra en översyn av hela infrastrukturen och det kommer att ske i nära dialog med vetenskapssamhället. Vetenskapsrådet och Vinnova kommer att få konkreta uppdrag om detta och så behövs mer privata investeringar.
– Den snabba teknikutvecklingen och digitaliseringen innebär att vi måste klara av att ta hand om stora datamängder, vilket påverkar kostnaderna. Självklart hade vi också önskat att alliansen hade avsatt pengar till infrastrukturen.
– Svensk forskning är visserligen välfinansierad, men resurserna är inte oändliga. Alla internationella åtaganden ligger fast, men vi ska också klara av det basala och prioriteringar får inte undergräva möjligheter till tydliga karriärvägar.
Tuffa prioriteringar
Hon framhåller de möjligheter som de stora infrastruktursatsningarna innebär, för forskningen och för Sverige som framstående forskningsnation.
– För att vårda dessa satsningar kan det behövas tuffa prioriteringar, medel ska användas till ökad kvalitet, men det innebär inte nödvändigtvis fler forskare.
Ministern räknar med att översyn och dialog om prioriteringar kommer att pågå de närmaste åren.
Sverige medfinansiär av
chilensk astronomiforskning
I forskningspropositionen Kunskap i samverkan för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft betonas vikten av att ”hitta en balans mellan svensk medverkan i internationell forskningsinfrastruktur och satsningar på nationell infrastruktur”.
Till det förstnämnda hör ESS, spallationsanläggningen i Lund för vilken Sverige har det finansiella huvudansvaret, European Southern Observatory, ESO, där Sverige bland annat deltar i astronomiforskning i Chile, och CERN, där Sverige är ett av medlemsländerna.
På listan över nationell infrastruktur finns bland annat Max IV i Lund, Sci Life Lab, Nationellt centrum för livsvetenskaplig forskning Sunet (Swedish University Computer Network) ett nätverk för digital kommunikation och tjänster för att stödja forskning och högre utbildning vars betydelse – och kostnader – lär öka med tanke på växande datamängder.
Ökat ansvar
I forskningspropositionen uttrycks tillförsikt över att lärosätena(genom de senaste årens tillförsel av forskningsmedel och den anslagsförstärkning som beräknats i budgetproppen för 2017) har förutsättningar att ta ökat ansvar för forskningsinfrastrukturen.
Hur förutsättningarna ser ut mer i detalj när det gäller finansiering av storskalig samt småskalig infrastruktur är ännu en olöst fråga.
TRE ÅSIKTER
Är myndighetskapitalet ett problem?
– För högskolornas del handlar inte myndighetskapitalet om att hantera stora forskningsanslag utan om att det har varit överproduktion av studenter och myndighetskapitalet kan användas för att parera svängningar i tillströmningen av studenter i samband med tillfälliga utbildningsuppdrag. Ett lärosäte som Högskolan Väst har länge fått kämpa med finansiering av småskalig infrastruktur, det som nu händer vid de stora universiteten är därför ett problem som högskolorna länge haft.
– Kapitalet är i stort sett intecknat. Det görs satsningar inom strategiska områden och infrastruktur, på forskningssidan finns behov av en viss buffert. Det finns en stor oro vad avser forskningsinfrastruktur. En underfinansierad infrastruktur är ett hot mot svensk forskning. Ett nytt system för prioritering och finansiering på nationell nivå kommer att innebära stora kostnader för forskningsuniversiteten. Det bör påpekas att inte bara förnyelse av infrastruktur kostar utan även avveckling.
– På individnivå gör nog alla så gott de kan, men det saknas en koordinerad syn på hur myndighetskapitalet ska hanteras, eftersom det finns för många som bestämmer på olika nivåer. Ett sådant svårstyrt system för lärosätenas ekonomi innebär på sikt risk för tvångsförvaltning eller att myndighetskapitalet används till helt annat än forskning, om det exempelvis skulle uppstå en finanskris. En förändring till ett mer rationellt system ligger därför i sektorns intresse.
