Mysteriet med den försvunna kvalitetssnurran

Vid sitt skrivbord i det lilla tjänsterummet på Högskolan i Borås sitter högskoleadjunkten och bibliometriforskaren Gustaf Nelhans och läser regeringens budgetproposition.

Det är en höstruskig dag i oktober 2014 och det han ivrigt letar efter är utfallet av vad som kommit att kallas ”snurran” alternativt ”kvalitetssnurran”, alltså den beräkningsmodell för att fördela en viss procent av statliga forskningsmedel, efter särskilda kvalitetsindikatorer.

Modellen med snurran är ett resultat av den förändring av fördelningssystemet som alliansen genomförde och som har gällt sedan 2010. För varje nytt år och ny budget ska medel fördelas i konkurrens mellan lärosäten utifrån mätning av publicerad och citerad forskning samt externa anslag. Från början var det tio procent av de statliga medlen som fördelades enligt den här principen, men från och med 2014 ökades andelen till 20 procent. (Se också artikeln ”Snurran kan bytas ut mot fokusmodell” längre ner.)

Gustaf Nelhans intresse för budgetproppen hör i hög grad ihop med hans egen forskning. Han har relativt nyligen (2013) disputerat vid institutionen för filosofi, lingvistik och vetenskapsteori vid Göteborgs universitet och försvarat sin avhandling Citeringens ­praktiker – Det vetenskapliga publicerandet som teori, metod och ­forskningspolitik.

Letar förgäves efter en ny fördelning av pengar
På inrådan av sin handledare har han sedan 2009 noggrant studerat regeringens budgetar och när han nu går igenom ”utgiftsområde 16, utbildning och universitetsforskning”, är han på hemmaplan. Men den här gången ska det visa sig att han bläddrar förgäves efter någon ny fördelning för 2015, det enda han så småningom hittar är en formulering på sidan 192: ”I budgetpropositionen för 2015 föreslås inga förändringar i fördelningen av anslagen till forskning och utbildning på forskarnivå.”

Vilket får sägas vara en listig skrivning, som inte i onödan drar uppmärksamheten till det att den nytillträdda regeringen helt enkelt hade hoppat över att göra någon ny fördelning av de 20 procenten, enligt kvalitetssnurran.

Man kan absolut förstå impulsen att strunta i fördelningen. Minister och statssekreterare är nya på departementet och föga sakkunniga gällande snurran och den beräkningsmodell som är grundad på bibliometri, med finesser som fältfraktionering, viktning och ”sammanlagda genomsnittliga medelciteringar” för varje lärosäte. Men frågan blir förstås om det ändå går an att skrota en aldrig så komplicerad modell som är beslutad av riksdagen och inskriven i den forskningspropositionen som ska gälla fram till 2016? Utan att samtidigt förklara varför och komma med något eget alternativ?

Få märker att snurran är borta
Och ja, det verkar faktiskt som om det gick alldeles utmärkt, helt enkelt eftersom ytterst få lägger märke till vad som hänt – eller inte hänt – med den modell som för bara några år sedan var högljutt omdebatterad och ifrågasatt och som alliansregeringen lanserade med stolt retoriskt buller och bång, som en omläggning av forskningspolitiken, i avsikt att gynna kvalitet och excellent forskning.

Men att system och modell är borta i och med S/MP-budgeten hösten 2014 väcker alltså inte någon märkbar uppmärksamhet i sektorn, den som annars brukar vara snabb på åsiktsavtryckaren när det kommer till budget­utfall som kan räknas i pengar.

Att Socialdemokraternas utlovade ökning av basanslagen inte fanns med i budgeten döptes snabbt till ”budgetbesvikelse”, men ytterst få verkar ha reagerat på den försvunna 20-procentsfördelningen av forskningsmedel.

För all del inte så mycket pengar jämfört med de sammanlagda forskningsmiljarderna, men den omfördelningspott som senast bestod av 2,4 miljarder är sålunda nere på noll.

Inte ens alliansen reagerar på att Helene Hellmark Knutsson inte tillämpar den modell som introducerades av hennes företrädare på forskningsministerposten.

Och ingen frågar, åtminstone inte offentligt, vad den nya ministern med ansvar för forskningsfrågor har tänkt sig i stället för modellen med snurran. Det ligger inte nära till hands att hålla utkik efter någon forskningspolitisk ny­ordning, Hellmark Knutsson har inte aviserat några förändringar, tvärtom har hon från dag ett varit märkbart generös med att berömma den forskningspolitik som ­alliansen har fört.

Oklart varför snurran försvann
Det verkar faktiskt inte heller glasklart att utbildningsdepartementet själva vet vad som hänt och vad som gäller. När Gustaf Nelhans ringer första gången, någon gång i ­november, får han besked att man ”inte har hunnit” ta fram något underlag för 2015 års fördelning.

Vilket kan låta synnerligen rimligt, men Nelhans blir knappast nöjd med det svaret. Som trogen följare av ­utbildningsdepartementets budgetarbete vet han mycket väl att något nytt underlag för beräkningar och fördelning enligt snurran inte behöver tas fram. Det levererades nämligen från Vetenskapsrådet, VR, till departementet redan i juni. Och den som letar behöver inte gå längre än till ­alliansens budget inför 2015, där finns VR:s underlag samt beräkningar. Som väl rimligen finns att tillgå på just utbildningsdepartementet?

Så småningom börjar oppositionen, eller rättare sagt en enda allianspolitiker, att intressera sig för frågan, som vid det här laget framstår som ett litet budgetmysterium. Det är Betty Malmberg, moderat riksdagsledamot i utbildningsutskottet, som bland annat ställer en skriftlig fråga till Hellmark Knutsson, vilket resulterar i ungefär samma besked som tjänstemän på departementet har givit när Gustaf Nelhans gång på gång har envisats.

”Att regeringen inte föreslog någon omfördelning beror på att det inte var möjligt att ta ställning till frågan under den korta tid som stod till den nya regeringens förfogande för att ta fram budgetförslaget.”

Hm. Eftersom vi vid det här laget vet att tidsbristen inte kan handla om att ta fram ett underlag som redan finns syftar därmed detta ”att ta ställning till frågan” på något annat? Är det rentav en ny S-märkt fördelningsmodell ­på gång?

Snurrans återkomst
Men så inträffar som bekant mer omstörtande politiska händelser, som gör det ännu svårare att få klarhet i hur utbildningsdepartementet egentligen förhåller sig till ­konkurrensutsatt fördelning enligt kvalitetsindikatorer och snurra.

Den tredje december, det vill säga en dryg månad efter att regeringen presenterat sin budget för 2015, röstas den ned av riksdagen. Omröstningen upphäver den snurrlösa budget som Gustaf Nelhans bläddrade i. I stället är det alliansens budget som gäller och därmed är det dags för snurran och indikatorerna att göra comeback på den forskningspolitiska scenen.

Fördelningssnurrans återkomst väcker dock lika lite uppmärksamhet som dess frånvaro. Inga glädjetjut från dem som gillar alliansens modell, inte heller några missnöjesyttringar från belackarna.

En möjligen hädisk tanke är att universitet och högskolor inte ens har märkt av det hela, det vill säga det ekonomiska utfallet av hur lärosätets forskning konkurrens­utsätts och belönas. Att resultatet av fördelningen betalas ut i tolftedelar per månad innebär ju en viss utspädning av genomslaget i lärosätenas budgetar.

En annan förklaring är att pengarna har mindre betydelse för de lärosäten som är stora nog att ha välbemannade analysavdelningar, med resurser att ha noggrann koll på sådant som bibliometriska fördelningsmodeller. Och omvänt att de mindre lärosätena, för vilka ett extra tillskott verkligen har betydelse, inte har möjlighet att följa de uppenbarligen aningen snurriga ­turerna kring kvalitetssnurran.

Lärosäten får nya ekonomiska bud
Men otvivelaktigt är det så att detta att riksdagen fällde regeringens budget innebär nya ekonomiska bud för ett antal lärosäten. Betty Malmberg som, i likhet Gustaf ­Nelhans, nu bitit sig fast i frågan begär så småningom hjälp från riks­dagens utredningstjänst som bland annat med­delar ­följande:

”Som framkommer av tabellen var riksdagens beslut i december 2014 gällande anslagen för forskning 239 tkr högre jämfört med de förslag som presenterades i regeringens budgetproposition för 2015. Riksdagens beslut medförde att 11 av anslagen för forskning och utbildning på forskarnivå vid universitet och högskolor ökade, totalt med 34 659 000 kronor. Motsvarande minskades anslagen för 14 av anslagen till forskning och utbildning på forskarnivå vid universitet och högskolor i förhållande till regeringens förslag med totalt 34 420 000 kronor. (UbU1, s. 75) Den totala ökningen av medel till forskning vid lärosätena uppgick därmed med riksdagens ­beslut till 239 000 kronor för 2015.”

Sammanlagt, och i ett sammanhang där många miljarder fördelas, är självfallet inte 239 000 kronor hit eller dit något att väsnas om. Men på lärosätesnivå borde däremot skillnaden noteras. Somliga vinner, andra förlorar, på snurrans återkomst och alliansens budget. Och nu börjar det faktiskt märkas viss respons, som att Malmö högskola skickar ut ett förnöjt pressmeddelande om att man kommer att få drygt nio extramiljoner, tack vare att regeringens budget föll. Andra, som förlorar, exempelvis Karolinska institutet som får tolv miljoner mindre, tiger still.

Återvänder vi till utbildningsdepartementet är de givetvis inte nöjda med att det blivit alliansens budget som gäller, men det går ju också att se det som att man fick respit och betänketid för att ”ta ställning i frågan”.

Är det en ny fördelningsmodell på gång?
Riksdagsledamoten Betty Malmberg börjar dock bli otålig, hon fortsätter att både i riksdagen och i flera debattartiklar i lärosätesnära lokalpress, försöka sätta press på Helene Hellmark Knutsson att ge klara besked om ställningstagandet ”i frågan”.

 Alliansens budget har visserligen lagt trumf på ­regeringens, men Malmberg vill fortfarande veta varför ­fördelningsmodellen inte fanns med i den kortlivade ­regeringsbudgeten samt i vilken utsträckning Helene Hellmark Knutsson, trots alla berömmande ord och tal om samar­bete, tänker sig att avvika från alliansens forsknings­politiska kurs.

Malmberg är omvittnat en av utbildningsutskottets mest sakkunniga ledamöter avseende högre utbildning och forskning, men man ska naturligtvis inte glömma att hon också är oppositionspolitiker, med intresse av att ifråga­sätta socialdemokratiska ministrar. Bland annat i Östgöta Correspondenten skriver Malmberg att regeringens politik och berömmet av alliansen ”klingar falskt”, en debatt­artikel som förses med den smått hårdragna rubriken ”En falsk politik”, vilket i sin tur får Hellmark Knutsson att replikera att ”forskningspolitiken förtjänar ett bättre tonläge”.

Alltså ett kort ögonblick av temperaturhöjning i debatten, men den som hade bespetsat sig på en skarpare, mer detaljerad diskussion om forskningspolitiska motsätt­ningar väntar förgäves.

Och Betty Malmberg får nöja sig med att ”regeringen kommer att återkomma till riksdagen med förslag som rör fördelningen av forskningsmedel till universitet och högskolor.”

När Universitetsläraren i slutet av mars ställer mejlfrågor till utbildningsdepartementet om huruvida ett nytt fördelningssystem är på gång och om det i så fall blir före forskningspropositionen 2016, i budgeten i höst eller redan i vår (vid Universitetslärarens pressläggning var denna proposition ännu inte presenterad) blir svaret att ”den interna beredningen av frågan pågår just nu, varför departementet inte kan lämna några besked om vad regeringen kommer att tycka i frågan eller i vilket sammanhang den kommer att hanteras”.

Som svar på frågan varför regeringen, i väntan på det, nollade fördelningspotten och inte använde ­underlaget för fördelning återkommer ännu en gång tidsbristförklaringen: ”Vid alla regeringsskiften finns det frågor som den nya regeringen inte hinner ta ställning till på grund av den korta tid som erbjuds. Omfördelningen av forskningsmedel var en sådan fråga. Det är viktigt att det görs bra och på ett sätt som bäddar för långsiktighet”.

Och svaret på frågan om huruvida regeringen tänker fortsätta att använda modellen med snurran är inte precis klargörande, men avväpnande uppriktigt: ”regeringen har inte tagit ställning till vare sig att använda underlaget för fördelning eller till att inte använda det”.

Obefintlig debatt forskningspolitiskt högintressant
I mars, alltså ungefär fem månader efter att Gustaf Nelhans upptäckte att fördelningsmodellen enligt indikatorer och snurra hade försvunnit ur budgeten, är intresset för kvalitetsindikatorernas vara eller icke vara fortfarande svalt, närmast obefintligt. Vilket i sin tur borde vara forskningspolitiskt högintressant.

För om de motsägelsefulla uppgifterna från Hellmark Knutsson och utbildningsdepartementet inte precis signalerar politisk målmedvetenhet och dådkraft så framstår ju inte heller alliansens politik som särskilt lyckad. Inte med tanke på att den fördelningsmodell som infördes som en omvälvande nyorientering verkar ha blivit något som forskarvärld och lärosäten både kan ha och mista, som man liksom inte lägger märke till.

Att en regering, oavsett partifärg, skulle ta detta till intäkt för att helt avstå från något slags modell för styrning av fördelningen är dock knappast troligt, man vill på något sätt ha valuta för forskningsmiljarderna.

Och bortom Helene Hellmark Knutssons undflyende ­besked och högtidstalen om långsiktig forskningspolitik pågår redan arbetet med att ta fram en ny modell, med ­eller utan snurra. Det går nämligen inte att spara hela ­beslutet till kommande forskningsproposition, någon form av besked, måste komma, senast i höstens budget.

Frågan är hur många – förutom forskningspolitiskt intresserade bibliometriker som Gustaf Nelhans – som kommer att lägga märke till detta.

Fotnot: Den kvalitetsbaserade resursfördelningen, det vill säga kvalitetssnurran, återfanns inte i regeringens vårändringsbudget.

Snurran kan bytas ut mot fokusmodell

Jakten på den perfekta fördelningsmodellen går vidare. Hur forskningskvalitet ska mätas och hur denna kvalitet ska belönas lär fortsätta att vara en stridsfråga.

En modell där kvalitetsindikatorer har stor inverkan, ger lärosätena en tydlig signal att se över den interna styrningen och de egna prioriteringarna. Så hette det i alliansregeringens första forskningsproposition. Den hade sitt ursprung i Resursutredningen som Dan Brändström presenterade 2007, på uppdrag av dåvarande forskningsministern Lars ­Leijonborg.

Regeringens uttalade ambition var en omläggning av forskningspolitiken. Bland annat ville man ändra det förhållande att de direkta anslagen till universitet och högskolor ”följer en fördelningskoefficient som har skapats av historiska skäl snarare än av kvalitetsskäl”. Den politiska retoriken präglades av referenser till globalisering och en hårdnande ”konkurrens om de bästa hjärnorna”.

Genom ett rejält tillskott av forskningsresurser och ett nytt fördelningssystem skulle inte bara forskningens kvalitet stärkas utan också Sverige som nation, då forskningssatsningar var viktigt för ”en hållbar tillväxt”.

Att den nya politiken innebar att tio procent av de direkta anslagen från och med 2010 skulle fördelas utifrån kvalitetsindikatorerna vetenskaplig publicering, citeringar samt externa medel bemöttes med skepsis och kritik, bland annat från SULF. Kritikerna befarade att vissa forskningsområden skulle missgynnas. Dåvarande chefsutredaren Ann Fritzell varnade för att lärosätena skulle komma att satsa ännu mer på forskning som genererar externa medel och citeringar, på bekostnad av resurser till exempelvis hum-sam där publiceringsmöjligheterna är färre.

I alliansens andra forskningsproposition, från 2012, finns indikatorerna fortfarande kvar. Fördelningen enligt dessa höjdes också till 20 procent av de direkta anslagen.

Ny modell utredd
Samtidigt framgick att utbildningsdepartementet och ansvarig minister Jan Björklund skulle låta utreda ett system som också omfattade kollegial utvärdering (peer ­review), vilket fick SULF att tala om ”dubbla budskap”.

Utredningen som initierades 2012 resulterade i den så kallade Fokusmodellen, i vilken de ”gamla” indikatorerna publicering och citering är borta. Samtidigt måste underlag för bedömning även fortsättningsvis hämtas från publiceringsdatabaserna.

Om Fokusmodellen (som SULF redan sågat) realiseras som grund för resursfördelning ska de kvalitetsindikatorer som infördes 2010 ersättas med ”kvalitetsfaktorer”, som ”relevans för samhället”, ”jämställdhet” och ”mobilitet”. Begreppen kanske inte låter fullt lika krångliga som kvalitetssnurrans underlag med sådant som ”antalet citeringar för en artikel dividerat med medelvärdet av citeringar för varje område”.

Men frågan – en av många – är om Fokusmodellens ­kvalitetsfaktorer skulle bli så mycket lättare att mäta.

Tre åsikter om kvalitetssnurran

Mats Benner, professor i forskningspolitik vid Lunds universitet:
– Modellen med ”kvalitetssnurran” blev varken så illa som vissa bävade för eller omvänt den kursändring som andra hoppades på. Som system för belöning är det inte mer än en krumelur i den stora fördelningsmixen. Det är svårt att helt vara utan en styrande modell för fördelning av resurser, men den bör vara så enkel och begriplig som möjligt, att blanda bibliometri och politik är ingen lysande idé.

Mats Ericson, SULF:S ordförande och professor i industriell arbetsvetenskap
– Det som hänt sedan alliansen införde den indikatorbaserade fördelningsmodellen är att högskolesystemet har reagerat på signalerna och styrt mot citering och impact factor. Jag har alltid stått upp för internationella publiceringar som något självklart, men basforskning ska vara basforskning och inte utvärderas med New Public Management-metoder som bibliometrisk historik, som bara blir en dagsnotering av forskningen.

Jan Björklund, partiledare (FP) och utbildningsminister med ansvar för forsknings- och högskolepolitik 2009-2014.
– Vi i Alliansen vill uppmuntra högsta möjliga kvalitet i forskningen, det vore olyckligt om vänstern ändrar på den modellen och i stället tar regionalpolitiska hänsyn när det kommer till fördelning. Alla modeller kan förbättras, bibliometriskt underlag fungerar ju bättre för vissa forskningsområden och därför gav vi också Vetenskapsrådet i uppdrag att ta fram en modell som mer orienterar mot peer review.