Sommaren 2013 lanserade dåvarande utbildningsminister Jan Björklund (L) idén om att universitet och högskolor skulle stöpas om och drivas som stiftelser snarare än statliga myndigheter. Efter att först ha krävt förlängd remisstid med motiveringen att förslaget var så pass svårt att ta ställning till, enades högskolesektorn om att det inte var någon särskilt bra idé. Så förslaget begravdes.
På utbildningsdepartementet höll man dock inte med sektorn om att stiftelseförslaget var krångligt. Man framhöll att lärosätena skulle få en större ekonomisk handlingsfrihet om de blev stiftelsedrivna. Det behövdes för att de skulle kunna stå sig i den internationella konkurrensen och för att de lättare skulle kunna få till samarbeten med andra länder.
Det här är också några exempel på argument som Sveriges universitets- och högskoleförbund, SUHF, har för att frångå den styrning som finns i dag, där universitet och högskolor är organiserade som förvaltningsmyndigheter.
– Om vi verkligen ska kunna ta det akademiska ansvaret för verksamhetsutövning, det vill säga forskning, utbildning och samverkan, behöver vi också ha ramar som fullt ut tillåter det. Ramar som gör oss konkurrenskraftiga på såväl det nationella som det internationella planet. Där kan vi se att det finns en del begränsningar med dagens myndighetsform, säger SUHF:s ordförande Hans Adolfsson.
Hans Adolfsson
SUHF:s ordförande
För SUHF står frågan om organisationsformen högt på agendan och man har en expertgrupp som jobbar med den, förklarar han.
– Vi ser det här som ett led i den akademiska friheten och den institutionella autonomin. Det vill säga hur kan vi säkerställa armlängds avstånd från stat och regering?
Hans Adolfsson pekar ut ett antal begränsningar som nuvarande organisationsform för med sig. Det handlar exempelvis om möjligheterna att ingå avtal. Sedan finns det också begränsningar när det gäller att ta emot donationer, hur investeringar kan göras, hur fastigheter kan ägas samt hur medel kan skjutas till eller hur vinster kan delas ut från de holdingbolag som lärosätena driver.
I sitt resonemang kommer Hans Adolfsson tillbaka till en fråga:
– Akademisk frihet och viljan att ha ett ökat självbestämmande. Ska den akademiska friheten kunna garanteras, så kan inte staten gå in och diktera exakt vad det ska undervisas eller forskas i. För då har man direkt gått in och gjort ingrepp i den akademiska friheten.
SUHF:s analysgrupp arbetar med flera olika utredningar som har att göra med akademisk frihet. En av dem går ut på att se över nuvarande organisationsform samt komma med förslag på hur den kan bli bättre.
En fråga som nu är mer aktuell än på länge, menar Hans Adolfsson.
– I allra högsta grad är det så. Vi ser mer och mer inskränkningar av den akademiska friheten, mer och mer vilja av att detaljstyra verksamheten. Och det kan regeringen göra så länge vi är myndigheter.
I allra högsta grad är det så. Vi ser mer och mer inskränkningar av den akademiska friheten, mer och mer vilja av att detaljstyra verksamheten. Och det kan regeringen göra så länge vi är myndigheter.
Hans Adolfsson
Han ser Sverige som unikt i en internationell jämförelse när det kommer till den högre utbildningens och forskningens avstånd till staten. Bland annat – påpekar han – har Finland en annan konstruktion där universitet och högskolor ligger längre ifrån den statliga styrningen.
Liknande konstruktioner finns också redan i Sverige, vilket skulle kunna vara en väg att gå när det gäller organisationsformen för lärosätena.
– I vissa andra delar av statsapparaten har vi ett större avstånd ifrån den direkta styrningen. Till exempel inom Sveriges Radio och i andra typer av offentligrättsliga organisationer som är anpassade utifrån deras verksamhet, för att inte kunna få den där direkta styrningen. Och det är något liknande vi (SUHF, reds anm) också undersöker, säger Hans Adolfsson.
För att hoppa tillbaka till Jan Björklund så var det egentligen inte han som började. När den borgerliga alliansen vann valet 2006 lovade man att förändra högskolan ordentligt. Bland annat just genom att lärosätena skulle upphöra att vara myndigheter.
Året efter valet tillsatte Björklunds företrädare Lars Leijonborg (L) en utredning som ytterligare ett år senare resulterade i betänkandet Självständiga lärosäten. Där föreslogs att svenska universitet inte längre skulle vara statliga myndigheter från och med januari 2011.
”Samtidigt blir de (lärosätena reds anm) kvar i den offentliga sfären, det handlar om avreglering, men inte om privatisering”, sade utredaren och professorn i statsvetenskap Daniel Tarschys i en intervju i Universitetsläraren efter att betänkandet presenterats.
Via en proposition om ökad frihet för lärosätena ledde detta sedan till den så kallade autonomireformen 2011. Och det var någonstans där som Shirin Ahlbäck Öberg, professor i statsvetenskap vid Uppsala universitet, började intressera sig för de statliga lärosätena.
Hon forskar om styrning av offentlig verksamhet.
– I samband med autonomireformen blev det väldigt klart för mig att de statliga lärosätena är ett utmärkt analysobjekt, som behöver analys, säger hon.
Shirin Ahlbäck Öberg
Professor i statsvetenskap vid Uppsala universitet
Våren 2023 presenterade Shirin Ahlbäck Öberg skriften Om akademisk frihet, som en del av SULF:s skriftserie. Där argumenterar hon för att de statliga lärosätenas organisationsform är sårbar eftersom den innebär att universitet och högskolor har dubbla roller.
Som förvaltningsmyndighet lyder ett lärosäte under regeringen med uppgift att verkställa de politiska beslut som fattas och förmedlas i författningar, regleringsbrev och regeringsuppdrag. Samtidigt ska lärosätet vara institution för fri högre utbildning och forskning.
Precis som Hans Adolfsson tycker Shirin Ahlbäck Öberg att frågan om akademisk frihet och lärosätenas institutionella autonomi är viktigare än någonsin.
– Från Magna Charta och framåt är det massor av internationella överenskommelser och rättsakter som betonar den institutionella autonomin. Därför är det viktigt med armlängds avstånd från politiken, marknaden och ideologiska organisationer i det som vi ägnar oss åt på lärosätena. Det handlar om vår legitimitet och auktoritet.
Däremot är det inte självklart att den svenska myndighetsformen är oförenlig med oberoende, påpekar Shirin Ahlbäck Öberg och tar exemplet domstolarna. Genom lagstiftning är dessa garanterade sitt oberoende och politikerna kan inte lägga sig i domstolarnas arbete.
Akademin – säger hon – har inte samma tydliga skiljelinje gentemot staten.
– Det är djupt störande hur politiskt styrd verksamheten har blivit. Och det har tilltagit från de så kallade frihetsreformerna från 1993 och vidare. Man kan säga så här: om det någon gång har fungerat med den här myndighetsformen så har det byggt på ett informellt kontrakt mellan staten och lärosätena. En förståelse för var gränsen går och för hur man upprätthåller rågången. Men jag skulle säga att det kontraktet är brutet nu.
Om det någon gång har fungerat med den här myndighetsformen så har det byggt på ett informellt kontrakt mellan staten och lärosätena. En förståelse för var gränsen går och för hur man upprätthåller rågången. Men jag skulle säga att det kontraktet är brutet nu.
Shirin Ahlbäck Öberg
Shirin Ahlbäck Öberg tar exemplet hur den nuvarande regeringen valde att korta mandatperioderna i lärosätenas styrelser förra året.
– Men även hur den förra regeringen valde att organisera etikprövningen tycker jag visar att man tänker på de statliga lärosätena som vilka myndigheter som helst. Där man i lag kan reglera och också lägga tillsynen på en annan statlig myndighet.
När intervjun görs har hon precis lämnat in en rapport om det hon kallar för en myndighetifieringsprocess, som hon skrivit tillsammans med Johan Boberg, lektor på Centrum för högre utbildning och forskning som studieobjekt vid Uppsala universitet.
I rapporten argumenterar de för hur de statliga lärosätena är hårt styrda, vilket strider mot rättsakter och överenskommelser som Sverige ingått inom Europa. Även om politiker markerar att man vill ha frihet för lärosätena blir till exempel forskningsfinansieringen mer och mer riktad, menar hon.
– Sammantaget ger det en väldigt bekymmersam bild över villkoren faktiskt. Jag måste säga att när man politiskt bestämde sig för att en lämplig organisationsform för lärosätena är förvaltningsmyndighet, så undrar jag hur man tänkte, säger Shirin Ahlbäck Öberg.
Lars Geschwind
Förbundsdirektör för SULF och professor vid KTH
Lars Geschwind, professor vid KTH och förbundsdirektör för SULF, har forskat om högskolans styrning och organisation.
– Universitet och högskolor är intressanta på många sätt och då inte minst när det gäller styrnings- och organisationsfrågorna. Det är ju svårt att få in dem i en mall som stämmer med dagens organisationsformer. Ett universitet är inte ett företag men man agerar på en marknad. Det är inte heller en myndighet på samma sätt som Arbetsförmedlingen eller Försäkringskassan, säger han.
Lärosätena är snarare offentliga organisationer och en del av staten, men med en speciell form av styrning, fortsätter Lars Geschwind. Han beskriver det som en parallell maktstruktur. En kombination mellan stat, marknad och akademisk oligarki.
För SULF:s del är frågan om organisationsformen viktig, även om den är något lägre prioriterad än den om akademisk frihet för utbildning och forskning, säger han.
– Inte minst på senare år har det funnits en politisk klåfingrighet oavsett politisk färg vilket är något som vi från SULF har talat om mycket. Det finns en detaljstyrning på många sätt, både i forskning och i utbildning. Den blir väldigt tydlig och påtaglig när man som lärosäte är en statlig förvaltningsmyndighet.
Men även om förbundet är fortsatt intresserat av frågan, är den inte helt okomplicerad, beskriver Lars Geschwind.
– Den behöver prövas på olika sätt, främst när det gäller vilka konsekvenser en förändring skulle få för våra medlemmar. Även om förändring inte nödvändigtvis skulle bli sämre vill vi också pröva vad man kan göra inom det varande systemet.
Den behöver prövas på olika sätt, främst när det gäller vilka konsekvenser en förändring skulle få för våra medlemmar. Även om förändring inte nödvändigtvis skulle bli sämre vill vi också pröva vad man kan göra inom det varande systemet.
Lars Geschwind
Att en tätare diskussion om organisationsformen blossat upp är ett tecken på att någonting har skett i systemet, resonerar han. SULF:s linje är därför att det kan vara värt att pröva tanken om en alternativ organisationsform.
– Ja, att försöka utreda vad det egentligen skulle innebära. SULF har inte tagit någon annan linje än att vi behöver gräva djupare i det här, om jag skulle uttrycka det så, säger Lars Geschwind.
Det har som bekant hänt att ett lärosätes organisationsform gjorts om. Som när Högskolan i Jönköping privatiserades för 30 år sedan och regeringen gjorde om den till stiftelsehögskola. I dag kallar man sig Jönköping University, och består av en hälsohögskola, en internationell handelshögskola, en teknisk högskola och en högskola för lärande och kommunikation.
Agneta Marell
Rektor vid Högskolan i Jönköping
Rektor Agneta Marell började på Högskolan i Jönköping 2017. Hon tycker att stiftelseformen är bra för Jönköpings del.
– Det är en fantastiskt fin form och det är mycket värdefullt att det finns en alternativ form som har lite andra möjligheter, men också lite andra utmaningar. Så jag tycker det är viktigt att man bevarar stiftelseformen, säger hon.
En av fördelarna handlar om ägande och ekonomi. Som stiftelsehögskola har man rätten att äga på ett annat sätt än de statliga lärosätena. Högskolan i Jönköping äger sina egna fastigheter där verksamheten bedrivs, nämner Agneta Marell.
– Vi har också möjlighet att förvalta våra ekonomiska tillgångar på ett annat sätt än de statliga lärosätena. Det stiftelsekapital vi har, även om det inte är jättestort, kan vi förvalta mer fritt än vad en statlig myndighet kan göra.
Det stiftelsekapital vi har, även om det inte är jättestort, kan vi förvalta mer fritt än vad en statlig myndighet kan göra.
Agneta Marell
När det gäller rekrytering av personal och antagning av studenter finns också en större frihet som stiftelsehögskola, fortsätter Agneta Marell.
Det går till exempel att bestämma själv över vissa antagningskriterier och besluta om kårobligatorium. Vid tjänstetillsättningar har stiftelsehögskolan möjlighet att göra mer direkta rekryteringar, och tjänstetillsättningar går inte att överklaga.
– Sedan gäller det att använda den möjligheten på ett ansvarsfullt sätt, så att det inte blir så att vi kringgår den meriteringsstruktur som finns nationellt och internationellt.
Vid rekrytering från andra länder kan en stiftelsehögskola också jobba snabbare när det kommer till att knyta till sig en viss person eller forskargrupp, påpekar Agneta Marell.
Även om hon ser klara fördelar för Jönköpings del med att drivas som stiftelsehögskola, vill hon vara tydlig med att hon inte förespråkar någon särskild typ av organisation för sektorn i stort.
– Varje organisatorisk form har sina för- och nackdelar och det behöver inte betyda att den ena är bättre än den andra. Men jag tycker att just vi ska fortsätta som stiftelse och ta vara på de möjligheter som kommer av den juridiska formen, säger Agneta Marell.
När Universitetsläraren frågar förvaltningsforskaren Shirin Ahlbäck Öberg om vilka alternativa organisationsformer som skulle vara lämpliga för de statliga lärosätena, börjar hon beskriva hur det både finns skillnader och likheter mellan stiftelsehögskolorna och de statliga.
I stiftelsehögskolornas avtal med staten och de statliga lärosätenas regleringsbrev går det till exempel knappt att se ordagranna olikheter, säger hon.
– Det är samma saker som står. Så vår bedömning är att de (stiftelsehögskolorna reds anm) inte alls är så fria som var avsikten.
Det behövs ordentliga konsekvens- och riskanalyser innan det går att svara på vilken som skulle vara den bästa alternativa organisationsformen, fortsätter säger Shirin Ahlbäck Öberg.
– Man kan inte bara säga att vi gör som Chalmers och Jönköping, utan det här kräver en oerhört mycket mer omfattande, djuplodande analys och diskussion än bara ett ideologiskt ställningstagande.
Man kan inte bara säga att vi gör som Chalmers och Jönköping, utan det här kräver en oerhört mycket mer omfattande, djuplodande analys och diskussion än bara ett ideologiskt ställningstagande.
Shirin Ahlbäck Öberg
Men att något behöver förändras, står hon fast vid.
– Det är den befintliga förvaltningsmyndighetsformen som jag är kritisk mot. Då brukar en del genast tro att jag är för stiftelseformen, men så är det inte. Jag tänker så här: det här måste utredas noggrant och om du frågar mig så tycker jag nog att en offentligrättslig form skulle vara bra.
Hon ger resonemanget i Daniel Tarschys tidigare nämnda autonomiutredning rätt, där han förespråkade mer självständiga lärosäten.
– Den var ju offentligrättslig, vilket betyder att man lyder under offentlighetsprincipen och under en viss arbetsrätt. Man har ansvar för och hanterar statliga medel och så vidare. Det har jag liksom inget emot. Däremot är vi nu helt vidöppna för politisk styrning när det gäller själva den akademiska verksamhetens innehåll och det är problematiskt, säger Shirin Ahlbäck Öberg.
SUHF:s ordförande Hans Adolfsson beskriver organisationsformen som en riskkonstruktion som bygger på tillit.
– Så länge staten tycker att vi gör ett bra jobb och inte vill gå in och detaljstyra lärosätena så funkar den här ordningen. Men den dagen staten helt plötsligt vill gå in och styra mycket, mycket mer. Ja, då tappar vi definitivt den akademiska friheten.
På SUHF räknar man med att ha ett underlag klart för att kunna försöka föra en diskussion kring frågan om högskolans organisationsform någon gång under 2024. Hans Adolfsson upplever att det finns en relativ enighet bland SUHF:s medlemmar om att något borde förändras.
– Ja, det är klart att det alltid finns någon som har en annan uppfattning men det är också just därför som vi vill ta fram ett ordentligt underlag som belyser för- och nackdelar. Där vi kan titta på vilka olika alternativ som finns.
Lars Geschwind, SULF:s förbundsdirektör, betonar också han att det krävs gedigna riskanalyser innan en eventuell förändring av organisationsformen kan komma på tal.
Att frångå myndighetsformen helt väcker till exempel frågan om anställningstrygghet.
– Bland våra medlemmar lyfts det många gånger fram att det anses attraktivt att vara statligt anställd. Väldigt mycket talar för att man fortsatt vill vara det, och ta del av de villkor och förmåner som det innebär att vara statligt anställd.
Han påpekar att det är mycket med nuvarande organisationsform som fungerar väl.
– Vi har trots allt fyra, fem universitet som är uppe bland de 150 eller 200 bästa universiteten i världen.
Bland våra medlemmar lyfts det många gånger fram att det anses attraktivt att vara statligt anställd. Väldigt mycket talar för att man fortsatt vill vara det, och ta del av de villkor och förmåner som det innebär att vara statligt anställd.
Lars Geschwind
En eventuell radikal förändring av nuvarande organisationsform är sannolikt en bit bort, tror han. Samtidigt som det skulle kunna gå snabbare än väntat om den politiska viljan verkligen finns.
– Skulle det vara så att man börjar lyfta på organisationslocket på riktigt, att det skulle bli en offentligrättslig eller privaträttslig organisationsform eller möjligen stiftelseform över hela systemet så att alla ska konkurrera med alla – då blir det förstås enorma konsekvenser. Jag tror att den tanken svindlar för många.
Precis som alliansen för 18 år sedan, lovade också utbildningsminister Mats Persson (L) ”stora reformer” för högskolan när han tillträdde 2022, bland annat i en intervju i Universitetsläraren.
Om det betyder en förändrad organisationsform eller inte är oklart då han inte har tackat ja till en intervju för den här artikeln.
I ett mejl skriver han att man ”arbetar med flera spår för att stärka” den akademiska friheten, eftersom det är en viktig fråga för regeringen.
”Sedan ska akademin bestå av en frejdig debatt och som utbildningsminister inte minst uppmuntrar jag att denna typ av frågor diskuteras”, skriver Mats Persson.
Fotnot: Agneta Marell slutar som rektor vid Högskolan i Jönköping 1 april.
Så har lärosätena organiserats
1945 Universiteten i Uppsala och Lund samt ett antal fackhögskolor bedrivs i statlig regi. Stockholms högskola och Göteborgs högskola har ännu inte staten som huvudman. Används om ett ställe där man måste bära sin båt eller last.
1963 Dåvarande universitets- och högskolekommittén föreslår att det inrättas filialer på andra orter knutna till universiteten i Uppsala, Lund, Göteborg och Stockholm. Dessa etablerar sig successivt.
1977 En ny högskoleorganisation medför att nya högskolor slår upp portarna i flera olika städer.
1993 Högskolereformen. Linjesystemet och akademiska yrkesexamina tas bort till förmån för ämnesutbildningar och kandidat-, magister- samt doktorsexamen. Högskolelagen och högskoleförordningen blir mindre detaljerade.
1994 Regeringen stöper om Högskolan i Jönköping och Chalmers tekniska högskola till stiftelsehögskolor.
2006 Alliansen vinner valet och regeringen Reinfeldt aviserar radikala förändringar för universitet och högskolor. Bland annat ska de inte längre vara statliga myndigheter, betonar man.
2007 Lars Leijonborg (L), minister för högre utbildning och forskning, tillsätter en utredning för att infria löftet om förändring av organisationsformen.
2008 Daniel Tarschys, numera professor emeritus i statsvetenskap, presenterar betänkandet Självständiga lärosäten. Till Universitetsläraren säger han att det handlar om ”avreglering, men inte om privatisering”. Grunden är att lärosätena bör upphöra att vara statliga myndigheter, vilket ska minimera direkt politisk styrning. De flesta remissinstanser är negativt inställda.
2011 Autonomireformen införs som ett resultat av propositionen En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor.
2013 Utbildningsminister Jan Björklund (L) lanserar idén om att alla högskolor och universitet ska bli stiftelsedrivna. Förslaget begravs snabbt efter enig kritik från högskolesektorn.
2022 Utbildningsminister Mats Persson (L) tillträder. I en intervju i Universitetsläraren lovar han ”stora reformer”.
2023 Mats Persson beslutar om att förändra mandatperioderna för lärosätenas styrelser. Beslutet får kritik från flera håll inom sektorn. Man ser det som ett angrepp på den akademiska friheten.
2024 SUHF ämnar presentera resultatet av sin utredning om en alternativ organisationsform för universitet och högskolor.
