Det var i början av 1990-talet som politikerna ville underlätta för lärosäten att bidra till kommersialisering av forskning genom att inrätta holdingbolag som lärosätena skulle förvalta. Holdingbolagen är aktiebolag som i sin tur har till uppgift att förvalta andra bolag. Under åren har granskningar visat på återkommande och uppenbarligen svårlösta problem.
Kapitalet som lärosätena får anses otillräckligt, bolagen uppfattas som styvmoderligt behandlade av regering och riksdag medan lärosäten kritiseras för brister i förvaltningen.
I dag lämnas en utredning som ska öka klarheten kring vad regering och lärosäten egentligen vill med holdingbolagen, som i form av aktiebolag har till främsta uppgift att generera vinst till ägaren, det vill säga staten.
I juridisk mening gäller aktiebolagslagen för holdingbolagen, vilket bland annat innebär att de, till skillnad från universitet och högskolor, inte lyder under offentlighetsprincipen. Holdingbolagsmodellen har varit och är (åtminstone retoriskt) omhuldad av lärosätesledningar och politiker. Detta trots att den unika företeelsen uppenbarligen gör modellen svårhanterlig.
Brister i förvaltning och politisk styrning
I mars i år presenterade Riksrevisionen en granskning, Holdingbolag vid lärosätena – brister i styrning och förvaltning, som pekar på vad som brukar kallas stor förbättringspotential, mer drastiskt uttryckt kan man nog tala om en rejäl sågning.
Kritiken handlar om lärosätenas brister i hur man förvaltar sina holdingbolag, men kanske främst om regeringen som, enligt riksrevisionen ”inte har styrt lärosätena så att de har fått förutsättningar för en aktiv och professionell förvaltning av holdingbolagen med värdeskapande som övergripande mål”.
”Förutsättningar” handlar om att regeringen bör vara aktiv och ha dialog med lärosätena och inte minst om tillförsel av kapital för att holdingbolagen ska kunna bedrivas affärsmässigt.
Det är inte bara sittande regering som får ta åt sig av kritiken, då anmärkningarna återkommit under holdingbolagens vid det här laget ganska långa historia.
Modellen lanserades 1994 av regeringen Bildt och dåvarande utbildningsministern Per Unckel (M) utifrån intentioner i propositionen Forskning för kunskap och framsteg (1992/93:73).
Det som beslutades var att ”ytterligare en samverkansform skapas genom att universitet och högskolor ges rätt att – efter medgivande från regeringen – inrätta och äga bolag för forskning på uppdrag från näringslivet. Bolagen får dock bara bedriva uppdragsforskning om inte den aktuella forskningen med fördel kan utföras inom respektive lärosäten.”
Lärosätena skulle kunna ”agera kommersiellt”
I och med holdingbolagen fick universiteten ”verktyg för att kunna agera renodlat kommersiellt”.
Holdingbolagen sågs då – och ses fortfarande – som en viktig del av tredje uppgiften som hade lyfts fram och stärkts i höjd med holdingbolagens tillblivelse.
I propositionen Forskning och samhälle (1996/97:5) ändrades högskolelagen för att betona den tredje uppgiften, att ”universitet och högskolor ska samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet”.
Också Socialdemokraterna gillade tanken på holdingbolag som verktyg för tredje uppgiften och byggde vidare på den borgerliga regeringens skapelse.
2002 utökade Ingvar Carlssons regering med Thomas Östros (S) som ansvarig minister, antalet bolag då Karlstads universitet, Högskolan Kristianstad och Högskolan i Borås fick medel för att ”bilda och inneha dotterbolag som förmedlar uppdragsutbildning åt statliga universitet och högskolor”.
Stor variation i omsättning
Fyra år senare tyckte Göran Perssons regering med Leif Pagrotsky (S) som minister med ansvar för utbildning och kultur, att det var dags att utreda holdingbolagsstrukturen med sikte på en ”effektivare struktur”.
Uppdraget att utreda gick till Peter Nygårds, bankdirektör på Swedbank och med ett förflutet som statssekreterare vid näringsdepartementet. Nygårds kunde konstatera att verksamheterna inom holdingbolagen handlar om två stora huvudområden, ”allmänna entreprenörsaktiviteter och kommersialisering av spetsforskning”.
Precis som i senare granskningar påtalades att landskapet av holdingbolag är högst varierande, eftersom ”aktivitetsnivå och omfång” på verksamheterna skiljer sig åt.
De största holdingbolagen hade en omsättning och ett kapital på cirka 120 miljoner, medan andra holdingbolag var ”närmast vilande” eller ”mitt uppe i att nystarta en strategisk förändringsprocess”.
Nygårds konstaterar bland annat att regeringens eventuella förväntningar på holdingbolagens agerande över tid inte varit tydligt formulerade och att ”holdingbolagens verksamheter ej heller genomgått någon årlig systematisk analys i syfte att vidareutvecklas”. Nygårds föreslog bland annat att holdingbolagen skulle samlas i ”färre men starkare enheter”, det vill säga slås samman för att uppnå mer effektivitet. Så har det alltså inte blivit, eftersom de dåvarande 14 holdingbolagen i dag är 18.
Problemen kvarstår alltjämt
Och en hel del av de problem som Nygårds pekade på för snart 15 år sedan har varken regering eller lärosäten lyckats komma till rätta med. Detta framgår i den rapport som Riksrevisionen presenterade i mars i år, den innehåller en tämligen lång katalog av brister som påpekats förr, det är inte första gången det understryks att holdingbolagen måste skötas mer professionellt.
Trots det huvudsakliga syftet att generera vinst, konstaterar Riksrevisionen att holdingbolagens investeringar i nya bolag sällan är lönsamma, utvecklingen av verksamheten är ”starkt beroende” av externa medel, närmare bestämt offentliga medel. Under åren 2014–2018 kom de huvudsakliga intäkterna från uppdrag avtalade med egna lärosätet, bidrag från Vinnova eller andra skattefinansierade verksamheter.
Holdingbolagen rapporterar till lärosätena som i sin tur förväntas använda de regelbundna myndighetsdialogerna för att ta upp frågor som rör holdingbolagen med regeringen. Det fungerar dock inte optimalt, myndighetsdialogerna ägnas åt andra ämnen, den information som når regeringskansliet är därför oftast skriftlig redovisning och det sker en ”mycket begränsad återkoppling” på holdingbolagens verksamhet.
Riksrevisionen menar vidare att lärosätenas styrdokument för bolagen – ägardirektiv – inte alltid har stöd i riksdagens ambitioner och regeringens riktlinjer.
Alltför nära koppling till lärosätesledning?
I rapporten konstateras också att sju av holdingbolagen ”helt saknar mål” för verksamheten, tre saknar ”både mål och strategier”. Sju holdingbolag arbetar med uppdragsutbildning utan att ha uppdragsavtal med lärosätet.
Riksrevisionens rapport visar också på (alltför?) nära koppling mellan lärosätets ledning och bolaget, då drygt varannan holdingbolagsordförande är lärosätets rektor eller vicerektor, trots att ordförandeskap kräver kompetens som exempelvis en rektor inte givet besitter. Endast fyra ordförande i holdingbolag är externa och utan anställning i lärosätet.
Malmös holdingbolag fick inget kapital
Från lärosätenas ledningar framhålls det som fördel med nära koppling till holdingbolaget, medan Riksrevisionen menar att den närheten medför risk för att handläggningen av mellanhavanden mellan lärosäte och holdingbolag inte sker oberoende, att relationen helt enkelt inte blir affärsmässig. Ytterligare en aspekt på affärsmässigheten är bristen på kapital, som under åren påtalats både av utredningar och från lärosäteshåll.
Ett sätt att lösa det är att regeringen undantagsvis kan ge lärosätet tillstånd att använda sig av sina forskningsmedel, vilket skedde när Malmö universitet (som inte finns med i Riksrevisionens granskning) fick sitt holdingbolag 2019, dock utan att få något kapital.
I holdingbolagsmodellens riktlinjer heter det annars att lärosätets anslag inte får användas för att kapitalisera det holdingbolag man förvaltar.
I en framtida granskning från Riksrevisionen kommer säkert ”Malmöundantaget” att finnas med, som exempel på politisk hantering av holdingbolagen.
Frågan är om detta att lärosätena tvingas använda forskningsanslag för att få kapital till aktiebolag förblir ett undantag eller om det etableras som ett lite udda sätt att efter drygt 25 år få holdingbolagsmodellen att lyfta.
